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Wie viel Führung erträgt unsere Demokratie?

Von Hans Letsch, Aarau 1

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Begriffliches und Grundsätzliches

Ich rede von unserer Demokratie, d. h. von der direkten Demokratie. Folglich gelten immer noch die klaren Bestimmungen der Bundesverfassung (BV), nämlich Art. 148, Abs.1 BV, welcher der Bundesversammlung unter Vorbehalt der Rechte von Volk und Ständen die oberste Gewalt im Bund zuweist, sowie Art. 174 BV, der den Bundesrat als die oberste leitende und vollziehende Behörde des Bundes bezeichnet. Der «obersten Gewalt» der Bundesbehörden werden also zwei institutionelle Schranken gesetzt, nämlich die direkte Demokratie (das Volk) und der Föderalismus (die Stände). Weitere Schranken, wie die Begrenzung der Amtsdauer oder Unvereinbarkeiten, können hier ausgeklammert werden.

Welche Aufgaben kommen nun innerhalb der Bundesbehörden dem Bundesrat zu? Hier stoßen wir auf das Problem der Führung in unserer Demokratie. Was also soll Aufgabe dieser «obersten leitenden und vollziehenden Behörde» sein? Ich stütze mich zunächst wiederum auf die BV selber. Die meisten Kapitel handeln von Rechten und Pflichten der Bürger sowie von den Aufgaben und Zuständigkeiten im Staat als Ganzem. Demgegenüber finden wir Art. 174 BV in jenen Kapiteln, die sich ausschließlich mit den Bundesbehörden befassen, insbesondere eben dem Bundesrat und der Bundesverwaltung. Daraus ergibt sich, daß der Bundesrat zwar die oberste leitende und vollziehende Instanz ist, aber nur innerhalb der Behördenstruktur des Bundes, und nicht dann, wenn es um Probleme unseres Staates als Ganzem geht.

Diesen begrenzten Führungsanspruch möchte der Bundesrat nun aber immer mehr in eine umfassende Staats-leitende Aufgabe umfunktionieren. Er möchte sagen, was gelten soll und richtig wäre. Diese Absicht erkennen wir u.a. in seiner jüngsten Botschaft vom 29.06.2005 zur Volksinitiative «Volkssouveränität statt Behördenpropaganda». Hier spricht er wiederholt von sich als der «staatsleitenden Behörde» oder dem «staatsleitenden Organ». Ein entscheidender Satz grenzt m.E. geradezu an juristische Schlaumeierei: «Die BV bezeichnet den Bundesrat als die oberste leitende und vollziehende Behörde des Bundes (Art. 174) – soweit, so gut; dann aber fährt er fort – und damit als staatsleitendes Organ». So steht es nicht in der Verfassung, und deshalb ist die Folgerung m.E. unhaltbar, denn (ich sagte es schon) der Bundesrat hat lediglich innerhalb der Behördenstruktur die oberste leitende und vollziehende Aufgabe, nicht aber im Rahmen der staatlichen Aufgaben schlechthin.

Konkreter mit dem Führungsproblem befaßt sich ein Gutachten von Prof. Dr. Kurt Eichenberger im Rahmen der zahlreichen Diskussionen zur Staats- und Verwaltungsreform des Bundes. Er unterschied zwischen der Führung der Verwaltung als Gesamtheit und in den Ressorts (Verwaltungsführung), der Führung des Regierungsorgans selber (Führung der Führung) und der Führung «in Bezug auf den Staat schlechthin» (Staatsleitung).

Gestützt auf die einleitenden Überlegungen obliegt dem Bundesrat die Führung der Verwaltung und des eigenen Kollegiums, nicht aber die politische Staats-Leitung im umfassenden Sinn. An diesem Grundsatz haben sich alle Zuständigkeiten, wie sie in den Art. 175 – 187 BV umschrieben sind, zu orientieren, einschließlich die heute besonders umstrittene Informationstätigkeit (siehe später). Jedenfalls bedeutet Führung, wie sie dem Bundesrat zusteht, nicht, politische Entscheide für sich beanspruchen zu wollen, für die er nicht zuständig ist. Ebenso wenig ist es seine Aufgabe, Entscheide des Parlamentes und des Souveräns zu qualifizieren, selbst dann nicht, wenn ihm diese nicht passen. Hiezu ein schlagendes Beispiel aus der Ständeratsdebatte zur genannten Volksinitiative in der Herbstsession 2005.
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Exkurs 1: Wer hat Recht?

In der Ständeratsdebatte erklärte Frau Bundeskanzlerin Huber als Sprecherin des Bundesrates u.a.: «Das Volk hat immer das entscheidende letzte Wort, aber das Volk hat nicht immer Recht: Das möchte ich klar festhalten.» Ständerat Carlo Schmid entgegnete hierauf treffsicher: «Ich möchte die Frau Bundeskanzlerin fragen, wer in einer Demokratie die Kompetenz hat festzustellen, wer Recht hat. Wissen Sie, das ist genau die Haltung, mit welcher der Bundesrat die Leute in gut und schlecht, in gescheit und weniger gescheit, in jene, die Recht haben, und jene, die nicht Recht haben, einteilt. Ich halte das für unzulässig. Selbstverständlich kann das Volk nicht sagen, vier sei fünf. Aber wir bewegen uns hier im Bereich normativer Richtigkeit und nicht im Bereich sachlicher Richtigkeit. Ich glaube nicht, dass der Bundesrat oder irgendjemand in der Lage ist, dem Volk zu sagen, es habe nicht Recht. Das sagt allenfalls irgendwann einmal die Geschichte.»
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Natürlich braucht es im Rahmen des demokratischen Willensbildungsprozesses umfassende Entscheidungsgrundlagen, eine sorgfältige Lagebeurteilung, zu deren Erarbeitung kaum jemand besser berufen ist als die Regierung. Das gehört zur Entscheidungsfindung, ohne den Entscheid vorwegnehmen zu wollen. Je komplexer die Probleme werden, um so wichtiger wird eine streng sachbezogene Auslegeordnung mit Vor- und Nachteilen, ja sogar mit eigenen Prioritätsvorstellungen des Bundesrates. Auch interne Studien sollten nicht einfach unterdrückt werden. Erst recht geht es nicht an, sich auf eine einzige Lösung festzulegen und diese als der Weisheit letzten Schluss mit allen Mitteln durchzudrücken. Eine Abstimmung zu gewinnen, darf nicht das Ziel bundesrätlicher Information sein. Es gibt in dieser Frage kompetente Stimmen von Staatspolitikern (z.B. alt Ständerat Franz Muheim) und Staatsrechtsprofessoren.
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Exkurs 2: Der Bundesrat will gewinnen

In der Festgabe Thomas Fleiner (Freiburg 2003) schrieb Prof. Dr. jur. Hansjörg Seiler unter dem Titel Staatsinformation oder Behördenpropaganda u.a.: «Offenbar versteht der Bundesrat heute seine Rolle im Abstimmungskampf nicht darin, ergebnisneutral eine sachliche Information der Stimmbürger sicherzustellen, sondern darin, bestimmten Vorlagen zum Sieg oder zur Niederlage zu verhelfen. … Was dem öffentlichen Interesse oder dem Gemeinwohl am besten entspricht, ist nicht vorgegeben und folgt auch nicht aus der Erkenntnis einer höherwertigen Elite, sondern muss sich im demokratischen Diskurs ergeben. Dieser Diskurs mündet schliesslich in die Volksabstimmung, in welcher verbindlich festgelegt wird, was hic et nunc als öffentliches Interesse bzw. Gemeinwohl zu gelten hat. Die Auffassung, die Meinung der Regierung sei die richtige, und es gehe in der Volksabstimmung nur noch darum, dieser Meinung zum Durchbruch zu verhelfen, ist im Ansatz demokratiefeindlich. Sie negiert nicht nur die demokratische Gleichberechtigung sondern auch die Meinungsfreiheit im Kern. Unfreiheit und Totalitarismus drohen oder herrschen, wo die Regierung für sich beansprucht, die ‚richtige› Meinung zu vertreten.» Deshalb sprechen auch andere kompetente Autoren, wie z.B. der bekannte Rechtsanwalt i.R. Dr. Hans Baur (Beinwil am See) oder Dr. Markus Erb (Verein Bürger für Bürger), zu Recht von den Gefahren der Staatsführung durch gelenkte Demokratie.
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Am Sonntag geht es weiter mit Teil 2:

«Wie sieht die moderne Praxis aus?»

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Zum Autor:

Hans Letsch war nach dem Abschluß der volkswirtschaftlichen Studien an der Universität Zürich während 18 Jahren in der öffentlichen Verwaltung tätig, größtenteils als Chef der Finanzverwaltung des Kantons Aargau und kurze Zeit als Generalsekretär des eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartementes. Er übernahm 1970 geschäftsleitende Funktionen sowie einige Verwaltungsratsmandate in der Industrie, wurde Titularprofessor an der Universität St. Gallen und in den 1980er Jahren Präsident des Zentralverbandes schweizerischer Arbeitgeberorganisationen. Als FDP-Parteimitglied gehörte er von 1971 bis 1987 er als aargauischer National-, später Ständerat der Bundesversammlung an. Er war u.a. Mitglied der Finanzkommissionen und Präsident der Finanzdelegation der eidgenössischen Räte. Seine Grundsätze und konkreten Anliegen hat er u.a. in folgenden Publikationen dargelegt:

Soziale Marktwirtschaft als Chance – die Schweiz auf dem Prüfstand (1992); Stoppt den Staat – er ist zu teuer (1996); Freiheit und Verantwortung – ein Kompaß im Labyrinth politischen Wunschdenkens (1998); Freiheitliche Ordnungspolitik in: Eigenständig – die Schweiz ein Sonderfall (2002); Ikarus – Übermut fordert seinen Preis (2004). Sie alle sind Ausdruck langjähriger Erfahrungen in Wirtschaft und Politik sowie von Studienaufenthalten an der London School of Economics and Political Science, am Finanzwissenschaftlichen Forschungsinstitut der Universität Köln (Professor Schmölders) und in der Ludwig-Erhard-Stiftung Bonn. In den Beiträgen «Freiheitliche Ordnungspolitik», vor allem aber im «Ikarus» finden sich auch Gedanken zu einigen mit den Problemen der Führung in unserer Demokratie verwandten Fragen, wie Miliz- oder Berufsparlament; Konkordanz mit Zauberformel oder Regierung/Opposition; politische Parteien und Parteistruktur.