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Wie sieht die moderne Praxis aus?

Von Hans Letsch, Aarau

Von diesem soeben skizzierten traditionellen Führungsverständnis ließ sich die Praxis während Jahren leiten. Dabei war es nie so, daß dem Bundesrat ein «Maulkorb» auferlegt worden wäre. Er informierte in seinen Botschaften an das Parlament, wo er ausreichend zu Worte kommt, ferner vor Volksabstimmungen im sogenannten Bundesbüchlein; er wandte sich zudem vor Abstimmungen über Radio, später Fernsehen, an das Volk und gab eine Empfehlung ab.

Die moderne Lehre sowie die Praxis im Bundeshaus zeichnen sich indessen mehr und mehr durch ein anderes Führungsverständnis aus. Zur Begründung wird auf generell veränderte Voraussetzungen im gesellschaftlichen und politischen Umfeld hingewiesen, etwa die Komplexität der Probleme, die angebliche Überforderung der Bürger, die wachsende Bedeutung bzw. der Einfluß der Medien und die Notwendigkeit, die rasche Handlungsfähigkeit der Regierung zu stärken. So beklagte sich z.B. Prof. Rhinow in der NZZ darüber, «daß das schweizerische System primär auf Machtbrechung und Machtteilung, nicht aber auf Handlungsfähigkeit ausgerichtet» sei.

Zum Glück – würde ich sagen. Trotzdem finde ich, daß alle diese Überlegungen einer vertieften Prüfung wert wären. Der Bundesrat tat denn auch so, als wolle er dem Problem auf den Grund gehen. Er hat im Jahre 1999 eine Arbeitsgruppe eingesetzt mit dem Auftrag, insbesondere «die Informations- und Kommunikationstätigkeit von Bundesrat und Bundesverwaltung vor Abstimmungen darzustellen sowie Leitideen für die künftige Informationstätigkeit im Vorfeld von Abstimmungen zu entwickeln». Leider übertrug er diese Aufgabe den Betroffenen selber, nämlich der Konferenz der Informationsdienste. Die von dieser erarbeiteten allgemeinen Grundsätze sind weitgehend vertretbar. Allerdings spiegeln sie einfach die Optik von Kommunikationsbeauftragten, etwa dann, wenn sie mehr Medienpräsenz empfehlen, und zwar (das ist für die Mentalität bezeichnend) «als Schlüssel der politischen Macht».

Damit lassen sie die zentralen politischen Probleme der Führung in unserer Demokratie außer Acht. Diese miteinzubeziehen, wäre Aufgabe des Bundesrates gewesen. Er aber segnete den Bericht einfach ab und erklärte ihn in angeblicher Übereinstimmung mit der bisherigen Praxis zur Richtlinie seiner Informationstätigkeit. Zentralen Anliegen, wie dem Schutz der freien Willensbildung und der unverfälschten Stimmabgabe sowie der Notwendigkeit, Einschränkungen auf gesetzlicher Grundlage vornehmen zu dürfen (Art. 34 und 36 BV) wird ausgewichen.

Dementsprechend fehlt eine fundierte Auseinandersetzung mit der Frage, ob sich die heutige Praxis tatsächlich an die genannten Grundsätze halte. Persönlich zweifle ich daran um so mehr, als in den letzten Jahren Hunderte sogenannter Informationsbeauftragter auf allen Stufen neu eingestellt und aktiv wurden. Wenn ich zudem lese, was der Bundesrat in seiner Botschaft über die genannte Volksinitiative unter dem Titel «Information und Propaganda» schreibt, stoße ich ganz schlicht und einfach an die Grenzen meines Verstandes:

Um zulässige Information handle es sich, wenn die Grundsätze der Kontinuität, Transparenz, Sachlichkeit und Verhältnismäßigkeit, die alle zur freien Willensbildung beitragen, gewährleistet seien. Dann fährt er fort: «Demgegenüber bezweckt die Propaganda, die Meinung der Stimmberechtigten in einem ganz bestimmten Sinn und im Hinblick auf das Abstimmungsverhalten eindeutig zu lenken. Der Bundesrat lehnt Propaganda strikt ab und legt größten Wert auf die Einhaltung der erwähnten Grundsätze.» Es ist nun an uns Bürgern zu beurteilen, ob das, was wir alle im Vorfeld der letzten Volksabstimmungen erlebt haben, Information oder Propaganda sei. Zur Veranschaulichung diene das «Info-Konzept» der Bundesbehörden für die Volksabstimmungen über Schengen und die Personenfreizügigkeit.

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Exkurs 3: Information oder Propaganda?

Es geht bei diesem Exkurs nicht darum, die materielle Diskussion über Schengen und die Personenfreizügigkeit neu aufzurollen. Was uns von unserem Thema her interessieren muß, ist ausschließlich die Art und Weise, wie Bundesrat und Bundesverwaltung im Vorfeld der Abstimmung aktiv geworden sind. Die Hinweise stützen sich auf Quellen aus der Verwaltung sowie auf das Medien-Panoptikum vom Oktober 2005.

Die Kampagne im Bundeshaus begann bereits im Frühjahr 2003, weil das Euro-Barometer eine «besorgniserregende Wahrnehmung» und große Skepsis gezeigt habe. Der Startschuß ging vom Integrationsbüro des EDA aus. Dieses hat in einem 7-seitigen Info-Konzept den ganzen «Schlachtenplan» (wie ich es nennen möchte) dargelegt. Nach außen wurde das Konzept im Rahmen sogenannter Koordinationssitzungen verkauft, deren Geschäftsstelle beim Generalsekretariat der FDP lag. Teilnehmer waren politische Parteien (FDP, CVP, SP, Liberale), ferner Wirtschaftsverbände, aber auch Vertreter des Staates, sowohl der Kantonsregierungen als auch des Bundes. Die Leitung der Kampagne und deren Finanzierung sollte économie suisse übernehmen – ein praktisches Aushängeschild! Die Strategie war von Anfang an darauf gerichtet, die Nein- Sager auszuschalten und Zwietracht in ihre Reihen zu tragen.

Im Protokoll der Sitzung vom 16.04.2003 heißt es u.a.: «Der Gegner wird gezielt geschwächt. SVP-Vertreter werden in die Pro-Kampagne eingebunden. Zögernde Bauern und Gewerbevertreter sollen mit speziellen Angeboten gefügig gemacht werden.» Ein mehrseitiger Katalog von Zielgruppen und Kontaktpersonen sowie der einzusetzenden Mittel rundet das Bild ab. Die Weltwoche hat denn auch schon im Jahre 2004 unter dem Titel «Unser Wille geschehe» von einer «von den Bundes- und Informationsbeamten des Integrationsbüros ferngesteuerten Willenslenkung» gesprochen.

Für mich treffen auf solche Aktivitäten der Bundesverwaltung die vom Bundesrat selber formulierten Merkmale der Propaganda zu. Es sei nochmals daran erinnert, daß erstens Propaganda dann vorliegt, wenn «die Meinung der Stimmberechtigen in einem ganz bestimmten Sinn und im Hinblick auf das Abstimmungsverhalten gelenkt werden will», und daß zweitens der Bundesrat wiederholt den festen Willen bekundet hat, er wolle die Abstimmung unbedingt gewinnen.

Diese Zielvorgabe scheint übrigens Schule zu machen. So berichtet die MZ vom 21.10.2005 über «Einblicke in eine Abstimmungswerkstatt», die sie im EFD erhalten hat. Dieses Departement habe mit Blick auf die Volksabstimmung vom Mai 2006 über die Verteilung des Nationalbankgoldes eine Arbeitsgruppe eingesetzt. Aus den vorbereiteten Informationen werde u.a. rasch klar, «daß das Departement die Abstimmung natürlich gewinnen will». Wenn sich der Bundesrat in Abstimmungskämpfen derart auf die Äste wagt und sich voll und ganz auf eine Seite stellt, dann steht er, was staatspolitisch wichtig wäre, nicht mehr über den Parteien und nicht über der Sache. Er wird selber Partei. Das kann ihm Beifall bringen, aber auch Mißmut wecken. Jedenfalls fördert es jenes Vertrauen nicht, auf das er und unser Land im Interesse unseres demokratischen Konkordanzsystems angewiesen wären.

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Zusammenfassend ist das heutige Führungsverständnis des Bundesrates, der Bundesverwaltung und Teilen des Parlamentes unserer direkten Demokratie abträglich. Das wird nicht nur, aber im besonderen, in der Informationspolitik sichtbar. Der Bundesrat maßt sich Kompetenzen an, die m.E. verfassungswidrig sind. Aber selbst angenommen, nicht zugegeben, er handle verfassungskonform, so mißachtet er politische Schranken, die seiner Macht gesetzt sind, nämlich jene zwischen Volk und Behörden einerseits, zwischen Bund und Kantonen anderseits. Zudem mißbraucht er sein Informationsrecht oder seine Informationspflicht zur Propaganda, die sich manchmal nahe der Manipulation bewegt. Mit einer Politik der kleinen, deshalb fast unmerklichen Schritte hin zu einer starken Staats-Führung, werden fait accomplis geschaffen, die später die gesetzliche Verankerung erleichtern sollen.

Es gibt Parallelen, z.B. aus dem Vorfeld der Abstimmung über die neue Bundesverfassung. Mit dieser sollte – wie nachträglich sogar von Bundesrat Koller zugegeben worden war – das Verfassungsrecht der «gelebten Verfassungswirklichkeit» angepaßt werden.

Verkauft wurde sie jedoch als bloße «Nachführung», was Bundesrat Koller immerhin als «verharmlosend» bezeichnet hat (NZZ vom 27.10.1999). Interessant ist dabei, daß diese Begründung nicht eine stärkere Empörung auszulösen vermochte, wird damit doch zugegeben, daß der Bund während Jahren die Verfassung allzu arg strapaziert hat. (Vgl. zu dieser ganzen Problematik, speziell zur Rolle der Medien, Luzi Stamm: Wer hat die Macht in Bern? Baden 2000.)

Was sagt Wikipedia zum Enfluß der Medien zur freien Meinungsbildung

(Achtung: Wikipedia ist nicht gesinnungsneutral)